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Les votes de l’Assemblée générale de l’ONU de 1985 à nos jours.
Pistes (carto)graphiques

«Il n’est rien de plus instructif pour un géographe que de suivre tout au long les débats (…) d’une grande conférence internationale, d’une session par exemple de l’un des organismes importants des Nations Unies (…) Petit à petit, les solidarités s’ébauchent, évoquant les liens créés par la cohabitation dans la même région du monde, par l’appartenance à la même zone de civilisation ou encore des combinaisons d’intérêts complexes, semblant émancipés de la carte, mais puisant toujours leurs racines dans le système de relations générales qui a fait réunir cette conférence»
J. Gottmann, 1952, La Politique des États et leur géographie, Paris, Armand Colin, p.191-192.

L’Organisation des Nations Unies (ONU) est sans doute l’un des lieux de débats les plus ouverts à l’échelle mondiale. C’est également un grand prescripteur de normes internationales. Or, malgré ce rôle de tribune mondiale, l’Organisation des Nations Unies (ONU) a, à notre connaissance, relativement peu inspiré les géographes francophones jusqu’à aujourd’hui. Nous voulons ici étudier la manière dont les États votent à l’Assemblée générale de l’ONU [1], car nous faisons l’hypothèse que cela permet de révéler une régionalisation politique du monde dont la logique peut être mise en évidence par une cartographie adaptée. Après un rapide tour d’horizon des travaux publiés sur le sujet, nous présenterons le fonctionnement de l’Assemblée générale de l’ONU et son évolution globale depuis 1985. Prendre cette date comme point de départ permet de saisir les rapports de force avant la dislocation de l’URSS. Puis nous nous intéresserons aux votes des pays membres, en nous basant sur une étude quantitative des résultats. Enfin, nous analyserons les votes portant sur un type précis de résolutions, celles liées à la situation des droits de l’homme en Iran: un sujet en principe propre à diviser les pays représentés à l’ONU.

1. L’Assemblée générale de l’ONU depuis 1985

En 2009, presque tous les États souverains sont officiellement représentés à l’Assemblée générale de l’ONU (à l’exception notable de Taïwan) qui fait office de tribune mondiale (encadré 1) où les sujets les plus divers, du terrorisme au développement, de la culture au désarmement, sont débattus publiquement, et parfois violemment. La forte augmentation du nombre d’États représentés à l’ONU depuis 1989 est liée à l’effondrement du bloc socialiste, qui a eu notamment pour conséquence le remplacement de l’URSS par 15 États indépendants, à l’implosion de la Yougoslavie et à l’entrée de micro-États (Liechtenstein en 1990, Andorre en 1993). Le nombre d’États représentés est ainsi passé de 159 en 1985 à 192 en 2009, et il devrait encore augmenter dans les années à venir: Groenland, Kosovo, et, un jour peut-être, Palestine, [2]).

Chaque État est membre d’un ou plusieurs groupes reconnus par l’ONU. Tous (sauf les États-Unis et Kiribati) appartiennent à un groupe régional. Les figures 1 et 2 montrent la composition de ces groupes en 1985 et en 2009. La réduction du périmètre de ce qui est encore officiellement appelé «Pays d’Europe orientale» et l’accroissement parallèle du groupe des pays d’Asie fournit une première information sur l’évolution des groupes en présence. Si les anciennes républiques soviétiques d’Asie centrale ont rejoint le groupe des États d’Asie, le territoire de l’ex-RDA a été intégré au groupe d’Europe occidentale à la suite de la réunification allemande. La logique de cette ventilation entre trois groupes différents est à chercher dans le fonctionnement même du système onusien, et principalement dans la nécessité, pour les élections dans les différents organes, d’obéir à un «équilibre géographique».

Par exemple, les dix membres non-permanents du Conseil de sécurité doivent impérativement être composés de cinq États membres des groupes d’Afrique et d’Asie (en général, trois d’Afrique et deux d’Asie), un État d’Europe orientale, deux États d’Amérique latine et deux États du groupe des États d’Europe occidentale et autres États.

Si les États-Unis n’appartiennent officiellement à aucun groupe régional, ils siègent le plus souvent avec les «États d’Europe occidentale et autres États» (d’où le choix d’une teinte proche). L’appartenance parfois surprenante de certains États (Chypre, membre de l’UE, appartient au groupe des pays d’Asie et la Turquie au groupe d’Europe occidentale) constitue le plus souvent un héritage de la Guerre Froide. Pour la Turquie, c’est son appartenance à l’OTAN qui explique son ancrage ancien dans les «États d’Europe occidentale».

De nombreux autres groupes non-régionaux existent à l’ONU. L’un des plus importants historiquement est le Groupe des 77, fondé en 1964 à la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED). Ce groupe, qui compte plus de 130 membres aujourd’hui (dont la Palestine), a longtemps donné le ton des débats à l’Assemblée générale, notamment sur les sujets liés à la décolonisation, au développement et au désarmement.

L’évolution de la composition du Groupe entre 1985 et 2009 témoigne d’un glissement progressif vers le Sud (fig. 3). Tandis que le Japon, le Mexique, la Yougoslavie et Chypre quittent les «77», tous les pays africains et tous ceux du Golfe l’intègrent. La République Populaire de Chine n’est pas présente lors de sa création parce que, jusqu’en octobre 1971, le gouvernement chinois reconnu par l’ONU est la République de Taïwan.

Cette expansion géographique donne à ce seul groupe la majorité absolue au sein de l’Assemblée générale, y compris pour les résolutions importantes nécessitant les deux tiers des voix (encadré 2). Pourtant, cette majorité n’est effective que rarement, comme le montre l’étude des votes.

2. Quand l’Assemblée générale vote

L’étude des votes à l’Assemblée générale a donné lieu à une abondante production scientifique en Amérique du Nord depuis plus de cinquante ans (Marin-Bosch, 1987; Holloway, 1990; Kim, Russett, 1996). Les chercheurs européens n’ont commencé à aborder le sujet que depuis une dizaine d’années; les travaux sur ce thème se sont récemment multipliés (Laatikainen, Smith, 2006; Luif, 2003; Wouters et al., 2008).

Ce décalage temporel entre Amérique du Nord et Union européenne renvoie à deux réalités liées, l’une technique, l’autre institutionnelle. Avant le développement de l’informatique et d’Internet, étudier ce sujet impliquait de pouvoir disposer de ressources matérielles et humaines importantes, ne serait-ce que pour accéder aux données afin de les dépouiller. Le gouvernement étatsunien pouvait assurer cet effort [3], mais cela n’a guère été le cas ailleurs.

Si les membres de l’ONU sont de plus en plus nombreux, les résolutions, elles, sont de moins en moins fréquemment votées. Cette évolution est perceptible depuis plusieurs décennies et la pratique de l’approbation par consensus est devenue la règle largement dominante. La moitié des résolutions étaient adoptées par consensus dans les années 1970, plus des trois quarts le sont de cette manière aujourd’hui.

Cependant, quelques sujets continuent de diviser profondément l’Assemblée générale, notamment la question palestinienne, le désarmement et la question nucléaire, ou encore les résolutions liées à la situation des droits de l’homme dans un pays spécifique. L’un des résultats spectaculaires en termes de configuration géopolitique est la position extraordinairement marginale des États-Unis (et d’Israël) au sein de cette Assemblée.

Un vote a lieu quand les travaux préliminaires au sein des différentes commissions n’ont pas permis de dégager un consensus. Lorsqu’une résolution pose problème, il n’est pas rare qu’elle fasse l’objet de plusieurs votes successifs: il est ainsi possible de consulter des procès-verbaux où l’on trouve des votes portant sur un mot, une expression, une phrase, un paragraphe et enfin, un vote portant sur la résolution dans son ensemble. Dans la mesure où ces votes successifs n’apportent aucune information sur la position des membres respectifs (tableau 1), seuls les votes portant sur les résolutions dans leur ensemble ont été retenus.

Les quatre positions possibles d’un État lors d’un vote ont été conservées (encadré 2). Seuls les États temporairement exclus ou systématiquement absents de l’Assemblée générale n’ont pas été pris en compte (cas de l’Afrique du Sud jusqu’à l’abolition de l’apartheid). L’indice retenu pour identifier des ensembles politiques cohérents est le pourcentage d’accord entre paires d’États, cet indice simple donne des résultats robustes et concluants. De nombreux indices plus sophistiqués ont été proposés (Lijphart, 1963; Newcombe et al., 1970) mais aucun n’est satisfaisant d’un point de vue méthodologique en ce qui concerne la modalité «ne participe pas au vote». Selon les auteurs, elle est tantôt recodée en abstention, tantôt éliminée des calculs, ce qui, dans les deux cas ne peut être justifié thématiquement. De plus, les partitionnements régionaux obtenus ne différent pas de façon nette de ceux obtenus à l’aide des pourcentages de votes communs.

Il reste cependant certains problèmes méthodologiques à régler. Tout d’abord l’augmentation du nombre de membres complique les comparaisons. Ne garder que les États présents durant toute la période ne permettrait pas de mettre en évidence les dynamiques liées à l’arrivée de ces nouveaux membres.

Ensuite, l’indicateur retenu a une signification différente selon les périodes retenues. Le consensus se faisant de plus en plus fréquent, un pourcentage d’agrément plus fort ne signifie pas obligatoirement un accord plus grand entre deux États mais peut simplement refléter la tendance globale. Pour donner un exemple concret, si l’on considère les 43 États membres du Conseil de l’Europe (la Suisse étant exclue car elle intègre l’ONU en 2002 seulement), le pourcentage moyen de votes communs grimpe de 63% en 1987 à 85% en 2007. Deux États votant de façon similaire dans 75% des cas présenteraient donc une forte cohésion en 1987 et une faible cohésion en 2007.

Pour effectuer les comparaisons, un indicateur alternatif a donc été retenu, celui de la densité. Chaque matrice représentant les pourcentages de votes communs entre États par session a été transformée en un graphe valué où chaque sommet représente un État et chaque lien, l’intensité de la relation avec un autre État, mesurée en pourcentage de votes communs (Wasserman, Faust, 1994). Plus le seuil s’élève, plus le nombre de liens diminue: il est en effet banal que deux États votent de la même façon sur la moitié des résolutions, mais il est beaucoup plus rare qu’ils le fassent de façon systématique. Et, au lieu de choisir un seuil en pourcentage, un seuil de densité a été retenu. Sur les deux graphes (fig. 4), 10% des liens possibles sont représentés, ils correspondent aux 10% de liens d’intensité maximale.

Pour faciliter la lecture des graphes, les États ont été affectés d’une couleur en fonction de leur appartenance aux groupes régionaux de l’ONU (fig. 1 et 2). Les États isolés n’ont pas été représentés pour augmenter la lisibilité des figures (Freeman, 2002). C’est pour cette raison qu’un certain nombre d’États clés du système-monde, et notamment les États-Unis, n’apparaissent pas sur ces figures. En effet, de nombreux votes liés, tantôt au conflit israélo-palestinien, tantôt au désarmement et au nucléaire, entraînent de la part des États-Unis un positionnement totalement atypique au sein l’Assemblée générale.

Dans les deux cas, mais c’est un hasard, chaque lien correspond à 89% minimum de votes communs durant une session (154 votes lors de la 40^e session et 72 lors de la 63^e session). L’algorithme utilisé pour placer les différents sommets ne permet pas de se livrer à une étude État par État des positions respectives; en revanche, il révèle graphiquement les principaux blocs politiques existants. La distance entre les différentes composantes et leur position respective n’ont pas d’importance en termes de structure du graphe.

4. Les liens forts entre États en 1985 et en 2008

Les graphes ont été dessinés à l’aide du logiciel Netdraw. L’algorithme utilisé rapproche les sommets ayant les mêmes distances topologiques avec les autres sommets du graphe.

La géographie politique à l’ONU en 1985 est dominée par la très forte cohérence interne des pays du Groupe des 77 et par l’existence d’un sous-graphe très fortement connecté unissant les pays du bloc socialiste. À l’inverse, les pays d’Europe occidentale sont très faiblement connectés les uns aux autres. Notons cependant que la Belgique permet de lier 5 des 6 États de l’Europe des 6.

Vingt-cinq ans plus tard, la situation est très nettement bipolaire. Si le bloc socialiste a bien entendu disparu, le Groupe des 77 constitue toujours un des deux ensembles cohérents. L’évolution la plus spectaculaire concerne la multiplication des liens entre les pays européens auxquels se joignent le Japon, la Corée du Sud et la Nouvelle-Zélande.

Plusieurs phénomènes permettent d’expliquer en partie cette évolution. La volonté affirmée de l’Union européenne de s’imposer comme l’un des acteurs majeurs au niveau mondial trouve à l’ONU l’une de ses scènes privilégiées, notamment dans le domaine des droits de l’homme. Un des aspects clairement mis en évidence, notamment par Katie Laatikainen et Karen Smith (2006) est l’effet de l’élargissement de l’Union européenne sur sa cohérence interne. Alors que certains prédisaient une difficulté accrue à dégager des positions communes, dès la fin des années 1990, c’est le phénomène inverse qui s’est produit. Les pays candidats ont eu tendance de plus en plus à voter comme le recommandait l’Union européenne, montrant ainsi leur volonté de s’intégrer. Cette tendance s’est depuis élargie aux Balkans et à certains États d’Europe orientale (Ukraine, Géorgie notamment). Inversement, les deux puissances nucléaires de l’Union européenne se distinguent nettement des positions communautaires.

Le recours aux graphes permet de mettre en évidence des évolutions globales et de visualiser les relations privilégiées entre États. Une approche plus thématique, se concentrant sur un type précis de résolution, s’impose cependant pour affiner ces premiers résultats.

3. Un sujet récurrent: la situation des droits de l’homme en Iran

Les effets de voisinage semblent jouer un grand rôle lorsque l’objectif de la résolution est de montrer du doigt un État où la situation des droits de l’homme est considérée par l’Assemblée générale comme problématique. Le simple fait qu’il y ait vote indique des tensions, des dissensions entre les États membres.

Choisir les résolutions liées à la situation en Iran présente un intérêt spécifique. En effet, depuis 1985, l’Iran est soumis, chaque année ou presque, à un vote concernant les droits de l’homme sur son territoire. Quatre sessions seulement n’ont pas donné lieu à ce vote (résolution adoptée sans vote en 1989 et 1990, pas de résolution sur ce sujet en 1991 et en 2002). Les résultats détaillés des votes successifs et les références des résolutions sont indiqués sur le tableau 2 pour la période considérée.

Voter «oui» à ce type de résolution revient en substance à déclarer que la situation des droits de l’homme dans ce pays est préoccupante, et que le gouvernement de ce pays doit agir pour l’améliorer. Plutôt que de commenter les figures 5a, 5b et 5c l’une après l’autre, nous préférons indiquer quelques éléments synthétiques. Ces éléments nécessiteraient bien entendu de plus amples approfondissements afin d’expliquer la position particulière de tel ou tel État, mais cela nous éloignerait de l’objectif initial de cet article.

L’attitude vis-à-vis du pays dépend en premier lieu de l’existence d’une frontière avec celui-ci. La règle tacite semble être de ne jamais voter «oui» si la résolution concerne un voisin. Seul l’Irak fait exception en 1985 mais les deux États sont alors en guerre depuis 5 ans. Dans tous les autres cas, les voisins votent non, s’abstiennent ou ne participent pas au vote (voir le cas turc). Tester la robustesse de cette règle apparente fera l’objet d’un travail ultérieur.

Le bloc socialiste avait pour principe de ne pas participer à ce type de vote, sauf s’il visait des dictatures soutenues par les États-Unis (régime de Pinochet au Chili par exemple). Il est utile de rappeler que l’Ukraine et le Biélorussie font partie des États fondateurs de l’ONU, au même titre que l’URSS. Cette concession faite par Roosevelt à la conférence de Yalta traduisait sa volonté de voir l’URSS participer aux travaux onusiens [4]. En 2008, la plupart des pays ont rejoint le camp des pays d’Europe occidentale, avec plus ou moins de lenteur (voir le cas de l’Ukraine). Seuls les États membres de l’Organisation du traité de sécurité collective [5] s’alignent sur la position de leur puissant voisin russe. Il serait tentant d’interpréter la position de ce dernier en fonction des évolutions générales de la diplomatie russe, tantôt alliée des États-Unis, tantôt (ou simultanément) en opposition frontale, notamment en ce qui concerne l’OTAN. Cependant, mettre en évidence ces positionnements nécessiterait une étude approfondie qui dépasse le cadre de cet article.

L’évolution la plus intéressante concerne la Chine et l’Inde qui, jusqu’à la fin des années 1980, choisissaient l’abstention ou la non participation au vote. Ils n’hésitent plus aujourd’hui à afficher leur opposition nette à ce type de résolution. Il est tentant de mettre cette évolution en parallèle avec la montée en puissance économique de ces deux États continents. Là encore, une étude systématique concernant les votes liés aux droits de l’homme permettrait de valider ce qui reste encore une hypothèse de travail.

Conclusion

L’Assemblée générale de l’ONU apparaît comme un terrain d’étude privilégié de l’évolution des rapports de force dans le monde contemporain. La devise indiquée sur la page d’accueil du site de l’ONU est «Bienvenue aux Nations Unies. C’est votre monde». C’est effectivement notre monde qui apparaît, et qui peut se cartographier, avec ses lignes de fracture, ses zones de tension et ses enjeux majeurs.

Les pistes restantes à explorer sont nombreuses et il serait particulièrement intéressant d’étudier comment des processus de régionalisation politique se mettent en place suite à des stratégies supranationales volontaires, comme celle de l’Union européenne depuis quelques années. Une étude qualitative et textuelle des procès-verbaux de séance permettrait sans doute de dessiner les cartes mentales des représentants des différents membres.

Sites Internet

• Site de l’ONU: http://www.un.org/fr/
• Site du Groupe des 77: http://www.g77.org/
• Base de données Voeten sur les votes à l’Assemblée générale de l’ONU depuis 1947:
  http://dvn.iq.harvard.edu/dvn/dv/Voeten

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