N°111

L’Enquête sur les infrastructures et les équipements locaux: outil de planification territoriale en Espagne

Dossier Espagne

Cartographie thématique et prise de décision en aménagement

Les représentations cartographiques sont devenues un outil habituel de gestion et de planification territoriales, en témoignent leur appropriation et leur usage croissants par la majorité des organismes du milieu de la planification stratégique et opérationnelle (Birkin et al., 1996). Connaître le «quoi, quand, où et pourquoi» d’un équipement, d’une infrastructure, d’un service ou d’un collectif apporte des informations remarquables sur la façon dont vit la population et se structure un territoire. Ainsi, les cartes thématiques se transforment en outils pour l’analyse des politiques dans les secteurs publics et privés (Rain, 2010).

La cartographie thématique des indicateurs territoriaux de l’Enquête sur les infrastructures et équipements locaux (EIEL) en Espagne est devenue ainsi un puissant instrument d’identification des situations locales, des tendances générales, de l’évaluation et de l’efficacité des investissements.

1. Types de légende les plus employés

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La situation de grave récession et les coupes consécutives dans les budgets publics font supposer que les petites municipalités sont actuellement dans l’incapacité d’offrir les services et les équipements qui correspondent aux standards attendus en Espagne. Cela oblige les structures publiques à se doter d’outils permettant d’évaluer la situation de ces municipalités et de hiérarchiser des investissements dont les montants sont aujourd’hui très limités. Il ne faut pas oublier que l’environnement local est celui qui affecte le plus directement la population et qui détermine la durabilité et la viabilité de son territoire (Barinaga Osinalde, 2011; Calvo Palacios et al., 2011).

Les Assemblées provinciales, sous les auspices du ministère de la Politique territoriale et des administrations publiques, développent depuis 1985 l’Enquête sur les infrastructures et les équipements locaux (EIEL). La finalité de cette enquête — selon l’article 4 section 2 du décret royal n° 835 du 27 juin 2003, qui régule par les investissements la coopération économique de l’État avec les collectivités locales — est de «connaître la situation des infrastructures et des équipements qui relèvent de la compétence des municipalités, en dressant un inventaire de niveau national, de caractère censitaire, avec des informations précises et systématiques sur les municipalités de moins de 50 000 habitants».

À partir de cette source essentielle, cet article présente une cartographie d’indicateurs fondamentaux qui ont été élaborés par le GEOT depuis 1999, en coopération avec l’Assemblée provinciale de Saragosse et la Fédération espagnole des municipalités et provinces (Federación española de municipios y provincias) (Tricas Lamana, Pueyo Campos, 2003). Il s’agit d’un outil complémentaire d’aide à l’évaluation et  à la quantification des politiques de développement et de planification stratégiques, conformément au principe de cohésion territoriale (Calvo Palacios, 2007).

Les indicateurs fondamentaux: définitions et élaboration

Les indicateurs fondamentaux élaborés à partir des informations fournies par l’Enquête (encadré 1) ont été regroupés en deux grandes catégories: infrastructures et équipements. La simplicité, la clarté ainsi que l’efficacité de ces indicateurs ont été prises en considération afin qu’ils puissent donner une première approximation des problèmes et des déficits des infrastructures et des équipements (Tricas Lamana, Pueyo Campo, 2003; Calvo Palacios, 2007; Tricas Lamana, 2008).

Les indicateurs fondamentaux ont été exprimés en pourcentage et ont été développés à partir des données recueillies dans les fiches municipales et extraites directement de l’EIEL. Lorsqu’il fallait prendre en compte la population, on a utilisé le maximum saisonnier de population, sauf pour les calculs liés aux équipements administratifs. Ce choix résulte du fait qu’une grande partie des centres ruraux doit composer avec une population flottante, pour laquelle il faut surdimensionner les infrastructures et les services afin qu’ils atteignent la qualité et la quantité nécessaires pour couvrir les besoins au moment du maximum de population. Cela ne concerne toutefois que quelques périodes bien définies dans l’année (Calvo Palacios et al., 2008).

Les calculs sont présentés dans le tableau 1 qui montre les 14 indicateurs fondamentaux sélectionnés (Calvo Palacios et al., 2004; Tricas Lamana, 2008).

Propositions de représentation cartographique des indicateurs

Pour faciliter la présentation et l’analyse de ces indicateurs, un outil de cartographie thématique a été développé (encadré 2). Les cartes permettent d’identifier des facteurs complexes qui régissent les interactions entre équipements et infrastructures (Pueyo Campos, 1994; Calvo Palacios et al., 2002; Zúñiga Antón, 2009). Leur examen permet la visualisation correcte d’un problème donné, et facilite la prise de décision: elles contiennent en effet des éléments supplémentaires par rapport aux indicateurs d’origine fournis par l’EIEL (Calvo Palacios et al., 2002; Zúñiga Antón, 2009; Zúñiga Antón et al., 2010). On a utilisé une démarche systématique de représentation cartographique, en utilisant les ressources des systèmes d’information géographique et de l’infographie (encadré 2), avec une utilisation classique des variables visuelles, parmi lesquelles la taille, la couleur, la valeur et la position.

On a élaboré quatre familles de cartes thématiques, correspondant aux quatre niveaux-types d’utilisation et de représentation des indicateurs de la EIEL: échelles nationale, régionale, provinciale, et enfin du «pays» (comarca). Quelques résultats du travail réalisé avec cet outil cartographique vont être présentés ici.

Cartes nationales

Les cartes nationales où sont représentées toutes les municipalités de moins de 50 000 habitants ayant participé à l’enquête pourraient être un outil utile aux administrations pour analyser les investissements et les politiques régionales. Dans de nombreux cas, on détecte des effets frontières quand les politiques sont distinctes, (frontières inter-provinciales ou entre communautés autonomes). On peut déplorer que ces informations n’aient pas encore été utilisées par l’administration centrale pour analyser et contrôler la gestion des équipements par les communautés autonomes, astreintes pourtant à une obligation d’équité entre les communautés. Prenons l’exemple des équipements sportifs (fig. 2), pour lesquels un indice spécifique a été calculé. La carte représente la situation dans toutes les provinces ayant participé à l’EIEL en 2010. Il s’agit de toute l’Espagne sauf la province de Burgos, Madrid, les villes autonomes de Ceuta et Melilla, et les provinces (dites «régions forales») du Pays basque et de la Navarre.

2. État des équipements sportifs dans les municipalités espagnoles (2010)

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Il ne faut pas sous-estimer l’importance des équipements sportifs en milieu rural dans les villes petites et moyennes: leur présence dynamise les services et attire la population saisonnière (Agustín, 1995). L’analyse des résultats (fig. 2) montre qu’en général les espaces bien pourvus correspondent à de petites municipalités rurales ou à certaines provinces où les politiques provinciales et régionales d’investissement ont été fortes, et où la population saisonnière est peu nombreuse (presque toute la communauté autonome de Galice, Léon, Valladolid, Palencia, Tolède, Ciudad Real, Cáceres, Badajoz, Cordoue, ou Saragosse).

D’autre part, les communes dont le déficit est «élevé» ou «très sérieux» correspondent à celles qui, en raison des caractéristiques de leur espace métropolitain, croissent plus vite que ne se développent leurs infrastructures, ou à celles dont la population saisonnière est très nombreuse et dépasse largement les 100 000 ou 200 000 personnes pendant les vacances (zone côtière du sud de la Galice, environs de Séville, côte andalouse de Malaga ou de Grenade, toute la côte méditerranéenne depuis Murcie jusqu’à Gérone, etc.). Des déficits sont également identifiables dans les espaces ruraux peu peuplés de Castille et Léon dans l’aire d’influence de Madrid, où la population est vieillissante mais où les besoins d’équipements sportifs sont très supérieurs à la demande des résidents permanents en raison de la présence d’une nombreuse population saisonnière due à la proximité de la capitale (Calvo Palacios et al., 2008).

Le même phénomène se produit dans les espaces montagneux pyrénéens dans le nord de la Catalogne ou dans la partie sud de la Cantabrie. D’une part, dans les provinces de Teruel, Cuenca, Guadalajara, Soria ou le sud de la province de Saragosse, les services sont proposés par les capitales de provinces ou les chefs-lieux de «pays» (comarcas). Ceci est dû à la petite taille des communes, à la forte hausse de l’âge moyen de leur population et aux carences des services de proximité dans les centres ruraux. D’autre part, si l’on analyse la situation dans les archipels (Baléares, Canaries), on observe que les municipalités spécialisées dans l’activité touristique, en particulier les espaces côtiers de Palma de Majorque, Tenerife, Las Palmas ou Fuerteventura, ont des déficits moyens. Ceci s’explique par le fait que la population saisonnière n’est pas aussi nombreuse que dans les autres espaces côtiers méditerranéens, qui, en plus de l’offre hôtelière, comptent un nombre élevé de résidences secondaires (Calvo Palacios et al., 2008).

Cartes régionales

Au cours des dernières années, la politique de décentralisation a fait que les communautés autonomes ont perdu la main sur une partie des équipements et des services locaux. Notre cartographie permet d’éclairer une partie de ces problèmes. La figure 3, qui présente la situation de l’assainissement dans la région d’Estrémadure, est un bon exemple de cartes régionales avec légendes à double entrée. La représentation conjointe de l’état du réseau d’assainissement et de la qualité du service offert permet de faire jouer différents critères d’évaluation (tableau 2). En général, on voit que seulement 55% de la population bénéficie d’une bonne qualité de service; ce chiffre tombe à 36% si on combine ce critère à la présence d’un réseau en bon état. Ces niveaux médiocres de qualité de service supposent qu’il faut reconsidérer la politique d’investissement régionale dans ce domaine. Les municipalités les plus grandes (Plasencia, Navalmoral, Almendralejo, Do Benito ou Villanueva de la Serena) présentent une situation moyenne, en raison de décalages entre leur croissance et l’obsolescence de leurs infrastructures. On peut déjà anticiper et programmer des investissements à moyen terme de la part des trois niveaux administratifs impliqués (municipalité, province et communauté autonome). À l’exception d’Azuaga (commune d’à peu près 8000 habitants, à l’extrême Sud), les situations négatives se rencontrent surtout dans de petites municipalités — qui ne rassemblent pas plus de 5% de la population saisonnière de la région, et qui se situent près des centres urbains les plus dynamiques. Il est aussi intéressant d’observer que certains villages, malgré le bon état de leur réseau, ont un niveau de service déficient, ce qui correspond très probablement à des problèmes de gestion et d’organisation municipales.

3. État du réseau et qualité du service d'assainissement en relation avec la population saisonnière maximale de 1995. Communauté automome d'Estrémadure

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Cartes provinciales

Bien qu’au cours des dernières années, les communautés autonomes aient pris en charge la gestion à la fois des infrastructures et des services éducatifs, sociaux, sanitaires ou culturels, les assemblées provinciales maintiennent d’amples politiques d’investissement dans les municipalités les plus petites à travers leurs fonds de coopération locale. On analyse ici l’état et l’évolution des équipements culturels de la province de Saragosse, pour les périodes 1985-1991-1995-2000 et 2010. Pour comprendre l’évolution des déficits de ce type d’équipement, il faut prendre en compte (Calvo Palacios et al., 2002; Reques Velasco, 2003; Calvo Palacios, 2007; Tricas Lamana, 2008) à la fois:

4. État des équipements culturels dans les municipalités de la province de Saragosse (1985-2010)

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Tout cela suppose que les déficits d’équipements culturels aient en général diminué de manière très significative depuis 1985 jusqu’à 2010. Cela répond au changement économique et social qui promeut une démocratisation de l’équipement dans les espaces ruraux. En 1985 (tableau 3, fig. 4), plus de 192 municipalités présentaient de graves déficits en équipements culturels, contre 8 seulement en 2010.

Si l’on s’appuie sur les résultats cartographiques (fig. 5), on observe que la généralisation des espaces ruraux sans déficit et la diminution des déficits les plus graves commencent à être sensibles à partir de 1995 et 2000, lorsque de lourds investissements sont réalisés pour doter les municipalités d’équipements culturels (centres polyvalents, centres culturels, bibliothèques, salles d’exposition, espaces audiovisuels, etc.) dans les zones rurales de Calatayud, Ribera Alta Ebro, Cinco Villas ou Cariñena). Bien que cette tendance à l’amélioration se soit globalement maintenue jusqu’en 2010, certaines municipalités rurales proches de la ville de Saragosse comme Utebo Maria de Huerva, Cuarte ou La Puebla de Alfinden enregistrent une dégradation de leur situation: leur croissance s’est accélérée, du fait de l’arrivée de population en provenance de la capitale aragonaise. D’autre part, de petites villes comme Tauste, Calatayud, Caspe, Tarazona ou La Almunia ont également vu leur situation se détériorer, en raison de l’augmentation de leur population au cours des dernières années et, dans certains cas, à cause de la détérioration de leurs infrastructures insuffisamment entretenues pour lesquelles il n’y a pas eu d’investissements comparables à ceux réalisés dans les espaces ruraux moins peuplés (c’est le cas de Tauste qui partait d’une situation de déficit moyen en 1985, moins bonne en 1995, et qui présente toujours un déficit élevé en 2010, malgré une légère amélioration en 2000).

5. Évolution des équipements culturels dans les municipalités de la province de Saragosse (1985-2010

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La situation d’ensemble est contrastée (fig. 5). D’une part, on peut remarquer l’amélioration générale notable dans la majorité des petites municipalités, en particulier les «pays» (comarcas) de Cinco Villas, Calatayud, Campo de Daroca, Campo de Belchite, Aranda, Campo de Borja, Tarazona et Moncayo, ainsi que Ribera Alta del Ebro. Cependant, les capitales de ces «pays», bien qu’elles aient vu leur situation s’améliorer, conservent certains déficits, dus en général à une augmentation de la demande supérieure aux investissements réalisés. D’autre part, les municipalités des environs de Saragosse, en raison du processus de métropolisation, conservent les niveaux de déficit des années antérieures et parfois les voient s’accroître. C’est pourquoi des villes-dortoirs comme Cuarte ou María de Huerva peuvent voir leur niveau de service à la population se détériorer encore plus.

Cartes à l’échelle des «pays» (comarcas)

Un autre avantage des indicateurs de l’enquête est la possibilité de descendre à un niveau d’analyse infra-municipal et de travailler à l’échelle des points (entités) de peuplement. Les planificateurs et les gestionnaires territoriaux peuvent alors disposer d’outils plus efficaces et dynamiques. Par exemple, la cartographie par entité de peuplement et les graphiques associés peuvent nous aider à évaluer l’état du réseau de distribution d’eau potable (fig. 6). Sur cette carte thématique sont représentées les informations au niveau de l’entité locale. La taille d’un cercle est proportionnelle à la longueur du réseau de distribution, tandis que les couleurs représentent les pertes dans le réseau: rouge si elles étaient supérieures à 30%, orange si elles se situaient entre 10% et 30%, et bleu en dessous de 10%. Les graphiques décrivent les types de conduites utilisées dans les réseaux de chaque entité locale et pour l’ensemble du «pays». Les pertes sont en général supérieures à 10% d’eau potable, tandis que le Sud et la zone centrale présentent des pertes supérieures à 30%, en particulier au chef-lieu — Ejea de los Caballeros — à Luna ou Luesia. En étudiant les corrélations de ces pertes, on observe qu’une partie est attribuable aux caractéristiques du matériel utilisé: plus le pourcentage d’utilisation de fibrociment est élevé, plus les niveaux de perte augmentent. Une analyse transversale entre le changement de matériel et l’état du réseau aiderait à évaluer les investissements à réaliser et l’amélioration subséquente de l’environnement.

6. Diagnostic du réseau de distribution de l’eau potable dans le Comarca de Cinco Villas (2001)

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Conclusion

Il est évident que sans une parfaite connaissance du territoire, dont on planifie, gère ou attribue les ressources, les actions envisagées ont des effets incertains et l’on peut douter de leur réussite. C’est pourquoi l’utilisation d’une cartographie thématique des indicateurs fondamentaux de l’Enquête d’infrastructures et d’équipements locaux (EIEL) peut aider à connaître avec précision la situation et rationaliser les actions.

Les exemples d’analyse et de traitement cartographique de l’information ici présentés peuvent servir de référence pour d’autres espaces ou territoires en Espagne. On peut exploiter ces traitements pour étudier la manière dont infrastructures et équipements locaux structurent le territoire. Mais ces travaux peuvent aussi être utiles aux administrations publiques, pour qu’elles planifient et distribuent de manière plus équitable crédits d’investissements et aides. L’articulation des échelles, du très local à la vision nationale, nous permet de rappeler que pour nous le territoire national est un ensemble interconnecté, ouvert et continu. La vision d’ensemble est fondamentale pour la planification et l’attribution des moyens par la puissance publique (Pueyo Campos, 1994; Calvo Palacios et al., 2002; Tricas Lamana, 2008).

Traduit de l'espagnol par Lucine Endelstein (CNRS)

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Este estudio se ha realizado dentro del proyecto de investigación CSO2010-16389 del Programa nacional de I+D+I y del premio de investigación 2011 otorgado por la Unidad Orgánica "Zaragoza Provincia, Cuarto Espacio" de la Excma. Diputación Provincial de Zaragoza. También se quiere reseñar el apoyo prestado por el Área de Cartografía del Atlas Nacional de España y de la Subdirección General de Aplicaciones Geográficas del Instituto Geográfico Nacional (IGN), así como de la Subdirección de Censos y Padrón del Instituto Nacional de Estadística (INE). En el mismo han colaborado Luis Carlos Fernanz García, María Zúñiga Antón, Jorge Dieste Hernández, Jorge Solanas Jiménez, Juan José Calvo Miranda, Carlos Loscertales Pardo, Sara González Vallejo, Daniel Mora Mur, Daniel Ballarín Ferrer y Enrique Sánchez Oríz