Las infraestructuras y equipamientos locales en la provincia
de Zaragoza (1985-2010)
La Encuesta de Infraestructuras y Equipamientos Locales (EIEL) es una iniciativa del Ministerio de Administraciones Públicas que, a lo largo de casi tres décadas, ha identificado y cuantificado las necesidades de los municipios menores de cincuenta mil habitantes de casi todo el Estado español. Esta encuesta censa exhaustiva y detalladamente todas las inversiones realizadas a nivel de entidad local, constituyendo una herramienta muy precisa para la planificación local [1].
No obstante, para el análisis de conjunto y comparaciones provinciales, regionales o nacionales, se hace necesario la estandarización y homogeneización de los resultados de la EIEL mediante indicadores sintéticos. Para ello, se ha seguido la metodología desarrollada por este equipo de investigación para el antiguo Ministerio de Administraciones Públicas (actual Ministerio de Hacienda y Política Territorial) y la Federación Española de Municipios y Provincias (Calvo Palacio et al., 2004; Tricas Lamana, 2008).
A pesar de la actual Gran Recesión, que está paralizando las inversiones públicas, a mediados de los ochenta de la década anterior los municipios rurales presentaban mayores carencias y déficits, con muy exiguos recursos, y con escasas posibilidades para adecuar infraestructuras y equipamientos a las demandas de sus ciudadanos (Borja, 2011).
Todos estos factores ya venían agravados desde la década de los cincuenta del siglo XX por la política gubernamental del Plan de Estabilización que concentraba las inversiones en la grandes áreas metropolitanas, la falta de actividad para ofrecer en el medio rural puestos de trabajo dignos, y la emigración a las urbes de la población más cualificada. Esto supuso el declive y la discriminación territorial del medio rural frente a las medianas y grandes ciudades, con el correspondiente abandono y desinversión en los medianos y pequeños pueblos españoles (Vinuesa Angulo, 1991; Calvo Palacios, 2007.)
Habrá que esperar a los inicios de los noventa para que los políticos e instituciones de la administración pública constaten que el medio rural era un factor clave para el mantenimiento de la estructura y funcionalidad del territorio (Fernández, 2001). Coincide en un momento en que España recibe importantes inversiones a través de los Fondos Estructurales y de Cohesión de la Unión Europea, los recursos del estado aumentan por el fuerte crecimiento económico, y se desarrolla un modelo de gestión apoyado en la descentralización mediante los gobiernos regionales, que sirvieron para que en este periodo de fuerte crecimiento se asistiera a una cierta recuperación y atractivo del medio rural, pero sobre todo para el impulso de las infraestructuras y equipamientos públicos como hasta entonces no se había conocido (Calvo Palacios, 2007).
Así, en los pueblos, durante casi tres décadas, se realizaron fuertes inversiones — muchas veces gracias a los fondos europeos — por parte de todos los niveles de las administraciones públicas: el estado y las comunidades autónomas mediante inversiones sectoriales, apoyando políticas y programas de desarrollo rural o protección medioambiental; las diputaciones provinciales, que tradicionalmente eran las garantes para la realización de las inversiones en los pequeños municipios de la provincia, aumentando sus inversiones por la llegada de fondos estatales de inversión local, proyectos europeos e inversiones regionales (Vargas et al., 2006). En última instancia, el crecimiento económico gracias al desarrollo inmobiliario de la última década dotó de generosos recursos a las entidades municipales para abordar muchas inversiones en equipamientos públicos (piscinas cubiertas, pabellones deportivos, espacios culturales, etc.), en ocasiones, y lamentablemente, sobredimensionados para las necesidades y posibilidades financieras de las entidades locales (Borja, 2011).
Pero, en este momento de gravísima recesión económica, con el estrangulamiento de las arcas públicas y la viabilidad de muchas inversiones en momentos de bonanza, se hace necesario conocer con mayor precisión el estado y evolución de esas infraestructuras y equipamientos, analizando su distribución espacial, y comprobando la validez de las mismas para paliar los actuales déficits. La gestión pública se ha de dotar de instrumentos para políticas de ordenación y gestión territorial encuadradas en un modelo de austeridad y contención.
Con este trabajo se quiere presentar una herramienta útil y eficaz que ayude a las administraciones competentes a analizar, planificar y valorar la viabilidad y operatividad de las inversiones públicas. Para ello, se presentan mediante cartografías temáticas la evolución de las inversiones de tres infraestructuras esenciales para la viabilidad municipal como son el alumbrado público, los depósitos de agua y la potabilización; y como indicador de calidad medioambiental y social se han considerado las zonas verdes con algún tipo de equipamiento.
| 1. Alumbrado público (1985-2010) |
Igualmente se abren nuevas reflexiones sobre cuál han de ser los nuevos modelos de prestación de servicios en los espacios con muy baja densidad, y como se jerarquizan los territorios sobre municipios medianos y la capital provincial, estimando de manera muy diferente las nuevas centralidades de las actividades que se están desarrollando fuera de los espacios municipales, como los servicios de extinción de incendios y las actividades de ocio.
Finalmente, se calculan las inversiones públicas mediante un indicador sintético la evolución, en estas casi tres décadas de las infraestructuras y equipamientos locales, en los municipios de la provincia de Zaragoza, ofreciendo posibilidades para jerarquizar la financiación de los equipamientos e infraestructuras municipales atendiendo a las deficiencias y carencias evaluadas a través del conjunto de indicadores de la EIEL.
Evolución en infraestructuras y equipamientos locales en la provincia de Zaragoza 1985-2010: alumbrado público, depósitos de agua, potabilización y zonas verdes.
En este caso, se ha realizado un análisis a escala municipal durante el periodo 1985-2010 de la evolución de las infraestructuras de alumbrado público, depósitos de agua, potabilización, y como equipamientos las zonas verdes en la provincia de Zaragoza. Para ello, se ha tomado como fuente la explotación de datos de la Encuesta de Infraestructura y Equipamiento Local elaborando un indicador sectorial a partir de la información desagregada de cada tipología de infraestructura o equipamiento (encuadre 1).
| 2. Evolución del servicio de alumbrado público (1985-2010) |
No en todos los casos hay una mejora substancial. Por ejemplo, el alumbrado público (fig. 1a-1e) parte con un déficit medio-bajo en toda la provincia, pero la mejora no ha sido generalizada (fig. 2), porque los grandes municipios, que han crecido en superficie construida por encima de la demanda de la población han visto bien mantenerse el déficit con ligeras mejoras, como en Calatayud, La Almunia o Utebo; o bien empeorar la situación como en Tarazona, Cuarte, Ejea de los Caballeros, Tauste; lo que supone un variación negativa por la falta de inversión del último periodo de 2010 que ya coincide con el comienzo de la Gran Recesión.
Otras infraestructuras, como la potabilización del agua, ya ofrecían un buen servicio en la mayoría de los casos (fig. 3a-3e), y salvo en las ciudades de Calatayud y Ejea de los Caballeros, y algún pequeño municipio, no presentaban ningún déficit. Por ello, la evolución del servicio ha estado estabilizado y mejorado (fig. 4).
| 3. Servicio en infraestructuras de potabilización del agua (1985-2010) | 4. Evolución del servicio en infraestructuras de potabilización del agua (1985-2010) |
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Por el contrario, otras como la regulación del agua o las zonas verdes partían de una situación mucho más deficiente (fig. 5a-5e y 6a-6e), con graves problemas en la zona sur, suroeste y norte de la provincia. Por un lado, todavía se arrastraban los problemas de inversiones en la red de distribución y, por otro, no se consideraban las zonas verdes como un equipamiento prioritario en el medio rural.
| 5. Servicio en infraestructuras de regulación del agua (1985-2010) | 6. Las zonas verdes urbanas (1985-2010) |
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Es interesante ver que, en ambos casos, a pesar de las substanciales mejoras en el periodo 1985-2000 (fig. 7 y 8), ya en 2000 hay un empeoramiento que se agrava en 2010, por el crecimiento urbano y demográfico en los municipios del área metropolitana de Zaragoza, y por la disminución de las inversiones a partir del 2009.
| 7. Servicio en infraestructuras de regulación del agua (1985-2010) | 8. Las zonas verdes urbanas (1985-2010) |
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Esto va a suponer en un futuro un incremento en la cuantías para el mantenimiento en las redes de saneamiento, y en menor medida en las zonas verdes con equipamiento, no sólo por la obsolescencia de las mismas, sino por los costes que supondrán los gastos de gestión por el fuerte crecimiento en la década anterior de estas infraestructuras.
Relaciones interterritoriales: servicio de extinción de incendios y la prestación de servicios de ocio a la población
En la mayoría de los pueblos de la provincia se ha afianzado un modelo de sociedad postmodernista, con unas cuencas de vida que para muchas actividades sobrepasan los niveles administrativos municipales (Vinuesa, 2005; Calvo Palacios et al., 2008). La jerarquización y organización de las relaciones territoriales explican muy bien la configuración de funcionalidades, especializaciones y dependencias de muchos pueblos, incluso más allá de los límites provinciales (encuadre 2). Dentro de las relaciones interterritoriales se pueden distinguir entre servicios de interés público y servicios de iniciativa privada.
En los servicios de interés público (fig. 9) se trata de buscar el emplazamiento idóneo, bajo diferentes perspectivas y criterios de optimización, para distintos servicios o equipamientos que han de responder a principios de equidad territorial y social (extinción de incendios, institutos, centros sanitarios especializados, etc.). Y aunque se busca maximizar la eficacia de los recursos públicos, concentrando determinados servicios en determinados espacios, se trata de mantener el equilibrio territorial, a pesar de la baja densidad demográfica (Calvo Palacios, 2007). Ya en la década de los setenta del siglo pasado, la política iniciada por Planes Provinciales, y proseguida por otros muchos Organismos desde la administración central, procuró concentrar en unos núcleos seleccionados la mayor parte de los servicios, dando acceso a los mismos desde ellos a la totalidad de los habitantes de su zona.
| 9. Relaciones interterritoriales: prestación de servicios de extinción de incendios a la población (2000) |
En el caso que se analiza, los servicios de extinción de incendios muestran un mapa en el que, a pesar de la indudable importancia de Zaragoza capital, existe un evidente sistema policéntrico, razonablemente equilibrado para esta provincia. Tan sólo el norte de la misma las Altas Cinco Villas quedan excluidas cómo único espacio descolgado de ese equilibrio de distribución de recursos. Se dibujan las centralidades de Ejea de los Caballeros, Tarazona, Calatayud, La Almunia, Daroca, Caspe o Cariñena. Estos municipios son, obviamente, los que cuentan con las instalaciones y efectivos personales para atender las situaciones de emergencia. También se pueden reseñar los problemas de los espacios frontera debido a las competencias delimitadas territorialmente por el estado de las autonomías, pero que ante situaciones de emergencia la colaboración resulta inevitable e imprescindible, por el servicio de ciudades como Tudela, Pamplona, Jaca, Alcañiz, etc. que se encuentran fuera de los límites administrativos de la provincia de Zaragoza. En estos próximos años es casi seguro un replanteamiento del modelo de gestión buscando la eficiencia y eficacia, y sobrepasando los encorsetamientos administrativos actuales.
En los servicios de iniciativa privada, que se rigen por las normas del mercado y no tienen imposiciones territoriales, se plantean otros modelos de jerarquía en los que se prima la rentabilidad económica (fig. 10). Este tipo de actividades está discriminando los espacios rurales más envejecidos y con baja población, llegando a crearse situaciones de desabastecimiento en servicios de alimentación, ocio, etc, y que en muchas ocasiones tienen que estar parcialmente sostenidos desde la iniciativa pública. Un ejemplo son las tiendas multiservicio, que giran en torno a la figura de ‘‘tiendas-bares’’, y se complementan con el servicio de restaurante, alojamiento, acceso a internet o información turística. Se ubican en municipios de reducido tamaño, ofreciendo beneficios a visitantes, habitantes, ayuntamientos y personas interesadas en gestionar su propio negocio (Calvo Palacios, 2007). Los servicios de ocio a la población son un ejemplo de la centralidad en las actividades. Mientras que en el caso anterior existía un sistema policéntrico impuesto desde la Diputación Provincial, para este tipo de equipamientos la polarización hacia Zaragoza es muy alta, incluso los núcleos que actúan como cabeceras (representados con color naranja) son dependientes de la capital. Tan sólo se pueden destacar los municipios de Ejea de los Caballeros, Tauste, Tarazona, Borja, Calatayud, La Almunia de Doña Godina y Daroca, que atraen a la escasa población de sus entornos. En la mayoría se trata de cabeceras municipales a casi una hora de la capital, por lo que los desplazamientos hacia Zaragoza se restringen a actividades y servicios extraordinarios.
| 10. Relaciones interterritoriales: prestación de servicios de ocio a la población (2000) |
Por otra parte, las deficientes comunicaciones de la zona norte con el resto de la provincia favorecen los desplazamientos para este tipo de servicios hacia ciudades como Pamplona, Jaca o Huesca.
Evolución de los municipios de la provincia de Zaragoza en relación a su índice sintético para el periodo 1985-2010
| 11. Los municipios de la provincia de Zaragoza según su índice sintético (1985-2010) |
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Además del análisis individualizado de las infraestructuras y equipamientos, es importante valorar cuál ha sido la evolución de conjunto, ya que va a permitir a las administraciones analizar la viabilidad y operatividad de las inversiones realizadas, convirtiéndose en un instrumento de ayuda al reequilibrio del territorio. Para ello, se ha elaborado un índice sintético a partir de la información de la EIEL de cada municipio, ponderándose los pesos de infraestructuras y equipamientos para matizar su participación en el indicador general (encuadre 3).
Entre 1985 y 1990 (fig. 11a-11e), solamente el municipio de Puendeluna (color rojo) tenían un déficit grave. Sin embargo, todos los municipio de la provincia presentaban algún tipo de déficit. La mejoría comienza en 1990, coincidiendo con el inicio de las inversiones provinciales y regionales apoyadas por las inversiones europeas. La zona norte y suroeste de la provincia presentaban una peor situación, que coincidía con los pueblos menos poblados y mal comunicados con los centros productivos de la provincia.
Esta mejora en las inversiones avanza a partir de 1995 mucho más rápido en los inicios de la primera década del siglo XXI, que coincide con un periodo continuado de crecimiento económico del país hasta 2008, con inversiones municipales más elevadas que en los periodos anteriores, y con unos municipios que además se endeudan por encima de sus posibilidades (Brenner, 2011).
| 12. Evolución de los municipios de la provincia de Zaragoza según su índice sintético (1985-2010) |
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Analizando la evolución del conjunto para este periodo (fig. 12) se puede afirmar que mejora el número de habitantes de los municipios sin déficit, especialmente en los núcleos más grandes. La categoría que incrementa notablemente sus cifras es la de déficit leve, alcanzando al resto de habitantes como de pueblos. Todos estos datos permiten afirmar que el esfuerzo inversor de estos años supuso una mejoría generalizada, si bien, como se ha visto en los indicadores sectoriales hay algunos equipamientos y servicios que todavía tienen un recorrido importante para mejorar, lo que se traduce, como se verá más adelante, en potenciales déficit de financiación. Será muy útil utilizar los indicadores para detectar los municipios que en el futuro vean empeorar sus infraestructuras y equipamientos, cuando se llevan casi dos años de fuertes restricciones en las inversiones y en el mantenimiento de las mismas, y se reinicia el abandono de la población más preparada (Tricas Lamana, 2008).
Utilización de los indicadores de la EIEL para la distribución de fondos y ayudas municipales.
Por ello, y de nuevo basándose en los datos de la EIEL, es de interés el uso de los resultados para elaborar herramientas que favorezcan la jerarquización en la asignación de recursos para los planes de obras y servicios, de forma que se obtenga un indicador global compuesto de varios indicadores sectoriales que permitan reflejar el orden de prioridad de las actuaciones a través de los planes de cooperación (encuadre 4).
Basándose en los datos de la EIEL de 1995 y de 2000, se realizó un estudio que valorase los efectos de la asignación de recursos de los planes de obras y servicios, y que permitiese reflejar el orden de prioridad de las actuaciones de la Diputación Provincial de Zaragoza a través de los planes de cooperación. El objetivo fue la obtención de un indicador global (compuesto de varios indicadores sectoriales) que se calculó teniendo en cuenta las inversiones socioeconómicas y el nivel de infraestructuras y de equipamientos de cada municipio.
La cartografía obtenida complementa las relaciones y tablas de datos de la EIEL, de modo que además de obtener unos valores (como resultado de la formulación de los indicadores parciales y el indicador general) se jerarquiza la asignación de importes de los recursos públicos disponibles en un determinado plan de inversiones o actuaciones, y permiten evaluar los efectos territoriales de esas decisiones para planificar las inversiones públicas como elemento básico en la superación de los desequilibrios territoriales.
Es interesante reseñar que, a pesar de la notable mejora en las inversiones de las infraestructuras y equipamientos, y de unos altos niveles de inversiones, todavía seguían existiendo déficits de inversión en los inicios del siglo XXI. Por ello, si valoramos la evolución del tipo de inversión requerida en el periodo 1996-2002 (fig. 13), se observa que en la mayoría de los municipios la inversión requerida era insuficiente, e incluso empeoraba en todos los pueblos del entorno de Zaragoza. Esto se debía al importante crecimiento urbano y demográfico del área metropolitana, que obligó a realizar inversiones que iban retrasadas temporalmente a la llegada de los nuevos pobladores. De la misma manera destacan los municipios de Tarazona, con un fuerte declive y disminución de los recursos municipales, o Ejea de los Caballeros o Tauste, que con un gran número de entidades locales se encontraban en un periodo de renovación de las infraestructuras de abastecimiento, saneamiento y depuración por tener más de medio siglo de antigüedad.
| 13. Evolución del tipo de inversión requerida en equipamientos en los municipios de la provincia de Zaragoza (1996-2002) |
Finalmente, reseñar que con unas inversiones insuficientes pero con ciertas mejoras destacan Calatayud, La Almunia, Zuera o Caspe, con un comportamiento demográfico hasta ese momento más ralentizado, y que partiendo de situaciones de déficit más elevados obtuvieron porcentualmente más recursos que los municipios del entorno metropolitano de Zaragoza.
No obstante, y teniendo en consideración los resultados de indicador sintético para el periodo 1985-2010 (fig. 12), el esfuerzo inversor de estos años ha logrado alcanzar sus resultados y que éstos quedan claramente reflejados en los indicadores generados, por el uso de:
- Recursos propios de las entidades locales y su endeudamiento para financiar las obras e instalaciones necesarias, con el grave problema actual de liquidez.
- Planes de obras y servicios desarrollados por la Diputación Provincial.
- Recursos económicos procedentes de la cooperación económica del Estado con las entidades locales.
- Planes de apoyo e inversión desplegados por la Comunidad Autónoma.
Conclusiones
Los indicadores planteados en relación a las infraestructuras y equipamientos locales ayudan a evaluar, analizar el impacto de los mismos en el medio rural y ofrecen unas formulaciones para la planificación en la asignación de recursos públicos. Algunos de los puntos más significativos del trabajo podrían ser:
- Diseño y elaboración de varios sistemas de índices e indicadores, partiendo de la información disponible, y tomando en consideración las reflexiones y trabajos desarrollados en cooperación con el antiguo Ministerio de Administraciones Públicas (actual Ministerio de Hacienda y Política Territorial) y la Federación Española de Municipios y Provincias, que han sido revisados y testados en distintos escenarios territoriales pero que han de requerir, con toda seguridad, ajustes y adaptaciones a la idiosincrasia de cada problema, territorio y objetivo perseguido.
- Valoración de las relaciones interterritoriales que ayude a establecer un sistema jerárquico y funcional del sistema de ciudades en la escala provincial.
- Un modelo de indicadores que faciliten la objetivación de la toma de decisiones (en la escala provincial) para la asignación de recursos públicos, orientados a la financiación de infraestructuras y equipamientos.
No hay que olvidar que una sociedad democrática azotada por una gravísima recesión económica exige cada vez mayor transparencia en la acción de los diferentes niveles de gobierno, así como más y mejor fundamentación de sus decisiones teniendo en consideración las necesidades y déficits reales de los entes locales. Además la vertebración y cohesión social y territorial es una de las cuestiones más inquietantes en la Unión Europea en estos años.
Con ello no se trata de fomentar la tecnocracia, sino de ayudar y orientar a los gobiernos a cumplir sus objetivos programáticos, con los que se presentan ante los ciudadanos con mayor seguridad, transparencia y objetividad.
Bibliografía
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