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La Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales: una herramienta para la planificación en España

Archivo España

El valor de la cartografía temática para la toma de decisiones en la gestión y en la planificación territorial

Las representaciones cartográficas desde el ámbito territorial se han convertido en herramienta habitual, especialmente si se tiene en cuenta el creciente suministro y uso que se hace de ésta desde la mayoría de las organizaciones provenientes del ámbito de la planificación estratégica y operativa (Birkin et al., 1996). Saber “qué, cuándo, dónde y por qué” de un equipamiento, infraestructura, servicio o colectivo social proporciona información relevante sobre “cómo” vive la población y se estructura un territorio. De este modo los mapas temáticos se convierten en una herramienta para el análisis de las políticas en los sectores público y privado (Rain, 2010).

La cartografía temática de los indicadores y resultados territoriales, procedentes de la encuesta de infraestructura y equipamientos locales (EIEL) en España, se convierte en un poderoso instrumento al identificar modalidades locales, patrones generales, valoración y efectividad en las inversiones.

La actual situación de Gran Recesión en España, y el consiguiente recorte en las prestaciones públicas, puede suponer la inmediata incapacidad de los pequeños municipios para ofrecer servicios y equipamientos acordes con el modelo socioeconómico del país, lo que obliga a dotar a las estructuras públicas de herramientas que ayuden a valorar el estado de los mismos y jerarquizar las escasas inversiones. No hay que olvidar que el entorno local más inmediato es el que afecta más directamente a la población, y el que está marcando la sostenibilidad y viabilidad de su territorio (Barinaga, 2011; Calvo Palacios et al., 2011).

Bajo estas premisas, las Diputaciones Provinciales, bajo el auspicio del Ministerio de Política Territorial y Administraciones Públicas llevan desde 1985 impulsando instrumentos de trabajo como la Encuesta de Infraestructuras y Equipamientos Locales (EIEL en adelante). Así, la finalidad de ésta — según indica el artículo 4 apartado 2 del Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales —, es “conocer la situación de las infraestructuras y equipamientos de competencia municipal, formando un inventario de ámbito nacional, de carácter censal, con información precisa y sistematizada de los municipios con población inferior a 50.000 habitantes”.

Por ello, este artículo [1] presenta propuestas cartográficas a partir de los indicadores básicos desarrollados por este grupo de investigación desde 1999 hasta el momento presente en cooperación con la Diputación Provincial de Zaragoza y la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) (Tricas Lamana, Pueyo Campos, 2003). Se trata de una herramienta complementaria para ayudar a la valoración y cuantificación de las políticas de desarrollo y planificación estratégicas, desde el principio de cohesión territorial (Calvo Palacios, 2007).

Indicadores básicos propuestos a partir de la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales (EIEL)

En este trabajo se presentan los indicadores básicos elaborados a partir de la información proporcionada por la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales (encuadre 1), que se agruparon en dos grandes bloques según se traten de infraestructuras o equipamientos. En su elaboración se tuvo muy en cuenta la sencillez y la claridad, al mismo tiempo que su eficiencia, de manera que permitan hacer una primera aproximación a los problemas y déficits en las infraestructuras y equipamientos (Tricas Lamana, Pueyo Campos, 2003; Calvo Palacios, 2007; Tricas Lamana, 2008).

Los indicadores básicos se expresaron en porcentaje y fueron desarrollados a partir de los indicadores generales, recogidos en las fichas municipales y extraídas directamente de la EIEL. Cuando en los mismos se consideraba como variable la población, ésta se refería a la población estacional máxima municipal, excepto en los equipamientos administrativos. Se realizó esta matización sobre la población porque una gran parte de los núcleos rurales están funcionando con una importante población flotante, por lo que se han de sobredimensionar las infraestructuras y servicios para poder ofertar unos estándares de calidad y cantidad aceptables para cubrir las necesidades de la población, aunque sólo sea durante ciertos periodos de tiempo (Calvo Palacios et al., 2008).

Toda esta metodología de cálculo se puede resumir en la tabla 1 donde se presentan los indicadores básicos seleccionados (Calvo Palacios et al., 2004; Tricas Lamana, 2008).

Propuestas y escalas de representación cartográfica de los indicadores de la EIEL

Para facilitar la presentación y análisis de los de los indicadores anteriormente expuestos se consideró el desarrollo de una herramienta de cartografía temática (encuadre 2), por las potencialidades inherentes para detectar factores complejos en los que interactúan los equipamientos e infraestructuras (Pueyo Campos, 1994; Calvo Palacios et al., 2002; Zúñiga Antón, 2009). Así, los mapas temáticos proporcionaron una correcta visualización del problema a resolver y una buena representación de cualquier tipo de distribuciones, favoreciendo y agilizando la toma de decisiones, puesto que la distribución añadió valores a los indicadores de la EIEL que no se podían obtener en las meras representaciones estadísticas (Calvo Palacios et al., 2002; Zúñiga Antón, 2009; Zúñiga Antón et al., 2010). Para ello se siguió un esquema de trabajo adaptado a los procesos cartográficos de los sistemas de información geográfica y de las herramientas infográficas, con una utilización clásica de las semiología de las variables visuales, entre las que se encuentran tamaño, color, valor y posición como las más destacadas.

Para ello, se propusieron cuatro tipologías de mapas temáticos respondiendo a los espacios de trabajo y representación de los indicadores de la EIEL, adecuándose a las escalas nacional, regional, provincial o comarcal. De todas ellas se va a realizar la presentación de algunos resultados de los trabajos realizados con esta herramienta cartográfica.

Mapas Nacionales

La posibilidad de comparar todos los municipios menores de 50.000 habitantes que hayan realizado la encuesta supone dotar a las administraciones de una eficiente herramienta que ayude a analizar las inversiones y comparar las políticas regionales. En muchas ocasiones se detectan efectos frontera cuando las políticas son distintas tanto en las Diputaciones Provinciales como en las Comunidades Autónomas. Lamentablemente, este potencial no se está utilizando por parte de la administración central para el conocimiento, la gestión y el control de la obligada equidad por parte de las Comunidades Autónomas. Un ejemplo sería el análisis de los resultados de los equipamientos deportivos (fig. 2) Estado de los equipamientos deportivos en los municipios españoles. Año 2010), cuyo índice de Deportes se ha calculado y representado para todos los municipios con datos de las provincias que habían realizado la EIEL en 2010 (todas las provincias a excepción de Burgos, Madrid, las ciudades autonómicas de Ceuta y Melilla, y las comunidades forales de País Vasco y Navarra). No hay que olvidar la creciente importancia de los equipamientos deportivos en el medio rural y en las pequeñas y medianas ciudades como dinamizadores de servicios y atractivo a la población estacional (Agustin, 1995). Analizando los resultados (fig. 2) se observa que, en general, los espacios sin déficit corresponden a muchos municipios rurales pequeños o provincias donde las políticas provinciales y regionales (dependiendo de la zona que se esté analizando) en este tipo de inversión han sido importantes, y que no tienen una población estacional cuantitativamente importante (serían los casos de la practica totalidad de la Comunidad Autónoma de Galicia, León, Valladolid, Palencia, Toledo, Ciudad Real, Cáceres, Badajoz, Córdoba o Zaragoza).

Por otra parte, los municipios con déficit elevado o grave corresponden a los que por sus características de espacios metropolitanos están creciendo más deprisa que las infraestructuras, o que tienen una población estacional muy importante (zona costera del sur de Galicia, entorno de Sevilla, la costa andaluza de Málaga o Granada, toda la costa mediterránea desde Murcia hasta Girona, etc.), y que cuentan con poblaciones estacionales máximas que superan ampliamente los cien y doscientos mil habitantes en los periodos vacacionales. También estos déficits se localizan en los espacios rurales con escasa población de las zonas de Castilla y León dentro del área de influencia de Madrid, que con una población envejecida pero una población estacional importante por la proximidad a la capital del estado tienen unas necesidades de equipamientos deportivos muy superior a las demandas de sus residentes permanentes (Calvo Palacios et al., 2008). Lo mismo se produce en los espacios de montaña pirenaica, especialmente en el norte de Cataluña o la zona sur de Cantabria. Por otra parte en las provincias de Teruel, Cuenca, Guadalajara, Soria o sur de la provincia de Zaragoza los servicios se ofertan desde las capitales funcionales o de comarca. Esto se debe al exiguo tamaño de sus municipios, a su elevado envejecimiento y a la carencia de servicios próximos a los núcleos rurales.

Por otra parte, si se analizan los archipiélagos, se observa que los municipios con una especialización en la actividad turística, especialmente en los espacios costeros de Mallorca, Tenerife, Gran Canaria o Fuerteventura, tienen unos déficits medios. Esto se explica porque la valoración de población estacional no es tan alta como en los espacios costeros mediterráneos, que además de las plazas hoteleras, cuentan con un elevado número de segundas residencias (Calvo Palacios et al., 2008).

Mapas regionales

En los últimos años, dentro de la política de descentralización, parte de las inversiones en equipamientos y servicios han ido de la mano de las Comunidades autónomas. Por ello, la visualización cartográfica ayuda a esclarecer parte de los problemas. Algunos de los mapas temáticos realizados combinaban distintos indicadores para ayudar a ver potenciales correlaciones o valorar en conjunto los problemas. Un ejemplo de mapas temáticos regionales que usan leyendas de doble entrada sería para el caso de Extremadura, donde se analiza la red de saneamiento y la calidad del servicio (fig. 3).

La representación conjunta del estado de la red de saneamiento y de la calidad del servicio permite distinguir diferentes grados de valoración entre la calidad del servicio o la red de saneamiento (tabla 2). En líneas generales se observaba que sólo el 55% de la población tiene una buena calidad del servicio, y tan sólo el 36%, una red en buen estado. Estos mediocres niveles de calidad del servicio suponen que hay que reconsiderar la política de inversiones regionales en esta materia. Hay que reseñar que son los municipios más grandes (Plasencia, Navalmoral, Almendralejo, Don Benito o Villanueva de la Serena) los que presentaban una situación regular, debido a los desajustes entre el crecimiento y la obsolescencia de sus infraestructuras. Esto, con una adecuada política de planificación suponía la necesaria inversión a medio plazo por parte de los tres niveles de administración implicados (municipalidad, provincia y Comunidad Autónoma). A excepción del caso de Azuaga, las situaciones negativas se dan en pequeños municipios — que no suponen más el 5% de la población estacional de la región, y que se localizan próximos a los núcleos urbanos más dinámicos. También es interesante observar como en algunos pueblos, a pesar de contar con una red en buen estado se observan deficiencias en el servicio, que muy probablemente responden a los problemas de gestión y organización municipal.

Mapas Provinciales

Aunque en los últimos años las Comunidades Autónomas están asumiendo la gestión de las infraestructuras y servicios educativos, asistenciales, sanitarios o culturales, las Diputaciones provinciales siguen manteniendo importantes políticas de inversión en los municipios más pequeños a través de sus fondos de cooperación local. Como ejemplo se analiza el estado de los equipamientos culturales de la provincia de Zaragoza, representado su estado y evolución para los periodos 1985-1991-1995-2000 y 2010. Para comprender la evolución de los déficits en este tipo de equipamiento se ha de tener en consideración (Calvo Palacios et al., 2002; Reques, 2003; Calvo Palacios, 2007; Tricas Lamana, 2008):

• el cambio económico y las fuertes inversiones que se han realizado en equi-pamientos culturales especialmente a partir de los finales del siglo XX en todo el país,
• el fuerte crecimiento demográfico, en los inicios del presente siglo, en los espacios rurales metropolitanos de las grandes ciudades (como es el caso de la ciudad de Zaragoza). También se produce una débil, pero constante, recuperación de los efectivos demográficos en zonas rurales por causas muy diferentes como la montaña especializada en el turismo, los espacios de atracción para neorrurales que buscan una mejor calidad de vida, etc.

Todo ello supone que, en líneas generales, hayan disminuido de manera muy significativa los déficits culturales desde 1985 hasta 2010. Esto responde al cambio económico y social que propugna una democratización de los espacios culturales. En 1985 (tabla 3, fig. 4) más de 192 municipios presentaban déficits graves en equipamientos culturales, mientras que en el 2010 esta situación sólo se daba en 8.

Si se valoran los resultados cartográficos (fig. 4 y 5), se observa que la generalización de los espacios rurales sin déficit y la disminución de los déficit grave empiezan a ser importantes a partir de 1995 y 2000, cuando se hacen elevadas inversiones para dotar a los municipios de equipamientos culturales (centros polivalentes, centros culturales, bibliotecas, salas de exposición, espacios audiovisuales, etc.). Son significativas las mejoras en las zonas rurales de Calatayud, Ribera Alta del Ebro, Cinco Villas o Cariñena). Esta tendencia, aunque sigue estable en 2010, se rompe con un cierto empeoramiento en aquellos municipios rurales cercanos a la ciudad de Zaragoza y que crecieron más rápidamente por la fuerte demanda y alza de los precios de la vivienda, lo que favoreció la llegada de población de la capital aragonesa a municipios como Utebo, María de Huerva, Cuarte o La Puebla de Alfindén.

Por otra parte, pequeñas ciudades como Tauste, Calatayud, Caspe, Tarazona o La Almunia también han aumentado su déficit, fundamentalmente porque ha crecido su población en los últimos años y, en algunos casos puntuales, por el empeoramiento de unas infraestructuras que no se han actualizado proporcionalmente con las mismas inversiones que en los espacios rurales con menor población (es el caso de Tauste, que partía de una situación de déficit medio en 1985, que empeoró en 1995, y que sigue manteniendo un déficit elevado en 2010, a pesar de una ligera mejora en el 2000).

Los matices se observan si se analiza la evolución en conjunto (fig. 5). Por una parte es reseñable la notable mejoría en todos los aspectos en la mayoría de los pequeños municipios, con especial atención a las comarcas de las Cinco Villas, Calatayud, Campo de Daroca, Campo de Belchite, Aranda, Campo de Borja, Tarazona y el Moncayo, así como Ribera Alta del Ebro. No obstante, las capitales de esas comarcas aunque han mejorado mantienen ciertos déficits, debido en la mayoría de las ocasiones a un aumento de la demanda superior a las inversiones realizadas. Por otra parte los municipios del entorno de Zaragoza, debido a los procesos de metropolitanización, además de mantener los déficits de épocas anteriores, éstos siguen creciendo, por lo que a medio plazo municipios-dormitorio como Cuarte o María de Huerva pueden tener graves problemas de atención al ciudadano.

Mapas comarcales

Otra de las ventajas de los indicadores de la encuesta es la posibilidad de descender a análisis inferiores al municipal por entidad de población. Esto supone dotar a los planificadores y gestores territoriales de herramientas más eficientes y dinámicas. Un ejemplo sería cómo la cartografía por entidad y los gráficos asociados pueden ayudarnos a valorar el estado de la red de distribución de agua de boca (fig. 6). En este mapa temático se representaron los datos a nivel de entidad local y por tamaño se consideró el total de metros de red de distribución de cada red, mientras que los tonos consideraban las pérdidas en la red de distribución: rojo si era mayor del 30%, naranja si estaba entre el 10 y el 30% y azul si era menor del 10%. Además, para complementar la información se incluyeron unos gráficos asociados a cada núcleo y un gráfico resumen de toda la comarca con los tipos de material utilizados en cada una de las respectivas redes de las entidades locales. En líneas generales, se observa que la mayoría de los núcleos presentan pérdidas superiores al 10% de agua de boca, siendo la zona sur y central las que presentan pérdidas superiores al 30%, destacando su capital — Ejea de los Caballeros — Luna o Luesia. Correlacionando estas pérdidas se observa que una parte de las mismas es atribuible a las características del material utilizado en la red: cuanto más elevado es el porcentaje de uso del fibrocemento se observa que los niveles de pérdida son medios y elevado. Un análisis transversal entre el cambio de material y el estado de la red ayudarían a valorar las inversiones y la mejora medioambiental subsiguiente.

Conclusiones

Es obvio que sin un perfecto conocimiento del territorio donde se va a planificar, gestionar o asignar un recurso, las actuaciones a proyectar serán inciertas y de dudoso éxito. Por ello, el uso de una cartografía temática de los indicadores básicos de la encuesta de infraestructura y equipamientos locales (EIEL) ayudará a conocer con precisión la situación de las mismas de forma objetiva y racional.

En este artículo se han presentado un conjunto de ejemplos de análisis y tratamiento de la información mediante modelos cartográficos que sirvan de referencia para otros espacios u otros territorios. Estas propuestas cartográficas sirven para analizar la capacidad vertebradora de las infraestructuras y los equipamientos locales. Y, además, los resultados cartográficos pueden ayudar a las administraciones públicas a distribuir de una manera más equitativa las inversiones y las ayudas económicas.

Estos modelos cartográficos, pretenden que se analice el territorio como un todo, interconectado, abierto y continuo. Al superarse los análisis muy locales (municipios, entidades de población, etc.), se facilita una visión de conjunto, que es de indudable interés para la planificación en la asignación de recursos públicos (Pueyo Campos, 1994; Calvo Palacios et al., 2002; Tricas Lamana, 2008).

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