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Les infrastructures et équipements locaux dans la province de Saragosse (1985-2010)

Dossier Espagne

L’Enquête sur les infrastructures et les équipements locaux (EIEL), présentée de façon plus complète dans l’article de ce même dossier de Fernando Tricas Lamana et al. (2013), est une initiative de l’ancien ministère des Administrations publiques qui, depuis presque trois décennies, a recensé les besoins des communes de moins de 50 000 habitants dans presque toute l’Espagne. Cette enquête décompte exhaustivement tous les investissements réalisés par ces municipalités et constitue un outil de planification locale très précis.

À partir de cette source très détaillée, nous avons créé des indicateurs synthétiques qui permettent de réaliser des analyses locales et d’opérer des comparaisons à l’échelle provinciale, régionale ou nationale. Ce travail a été fait dans le cadre d’un contrat d’étude avec l’ancien ministère des Administrations publiques (aujourd’hui ministère du Logement et de la politique territoriale) et la Fédération espagnole des communes et provinces (Calvo Palacios et al., 2004; Tricas Lamana, 2008).

La Grande Récession, commencée en 2008, a conduit aujourd’hui à la paralysie des investissements publics. Mais on constatait déjà, au milieu de la décennie précédente, que les communes rurales présentaient des déficits d’équipements, avaient peu de ressources, et n’avaient guère de possibilités de mettre les infrastructures en adéquation avec les besoins de leurs résidents (Borja, 2011). Depuis les années 1950 et le plan de stabilisation du gouvernement de l’époque, les investissements publics ont été concentrés dans les grandes aires métropolitaines. Les zones rurales souffrent alors de manière chronique d’un déficit d’activités et d’équipements, et ne peuvent offrir des emplois dignes de ce nom, ce qui renforce l’émigration vers les pôles d’emploi plus qualifiés; d’où un écart grandissant entre ce milieu rural souffrant de sous-investissement et les villes grandes et moyennes (Vinuesa Angulo, 1991; Calvo Palacios, 2007).

Il aura fallu attendre le début des années 1990 pour que les politiques et les administrations réalisent que la stabilisation du milieu rural était un facteur structurant et équilibrant du territoire (Fernández, 2001). Cela coïncide avec l’obtention, par l’Espagne, d’amples crédits octroyés par le fonds de cohésion et les fonds structurels de l’Union européenne, dans un contexte de forte croissance économique qui donne alors plus de moyens à l’État. Se développe ainsi un modèle de gestion décentralisée qui s’appuie sur les gouvernements régionaux, et qui permet une amélioration notable de la situation du milieu rural, en donnant la priorité au développement des infrastructures et équipements publics, à une échelle jamais connue précédemment (Calvo Palacios, 2007).

Les villages ont donc bénéficié, pendant presque trois décennies, d’investissements vigoureux, la plupart du temps grâce au soutien des fonds européens, mais aussi grâce à l’intervention de tous les niveaux territoriaux. L’État central et les communautés autonomes ont agi par le truchement d’investissements sectoriels: ils ont soutenu des programmes de développement rural et de protection de l’environnement. Les autorités provinciales, traditionnellement en charge des investissements dans les plus petites localités, ont travaillé à l’obtention de crédits de l’État, des communautés autonomes et de l’Europe pour le développement local (Vargas et al., 2006). Enfin, il ne faut pas oublier que la croissance économique due au boom immobilier a offert aux municipalités d’abondantes ressources qui leur ont permis de multiplier les chantiers publics (piscines couvertes, enceintes sportives, centres culturels, etc.). Ces réalisations ont parfois été surdimensionnées par rapport aux besoins et aux possibilités financières des collectivités locales (Borja, 2011).

Mais maintenant, dans un contexte de récession aiguë, alors que les caisses de la puissance publique sont vides et que se pose la question de la viabilité de nombreux investissements réalisés en période de prospérité, il devient plus que jamais nécessaire de connaître avec précision l’état et l’évolution de ces infrastructures et équipements. Il faut analyser leur distribution dans l’espace, vérifier leur pertinence et identifier les déficits existants. La puissance publique doit se doter d’outils d’aménagement et de gestion du territoire compatibles avec le modèle actuel d’austérité et de contrôle des dépenses.

Cet article vise à présenter un outil d’analyse, de planification et d’amélioration des investissements publics utile aux administrations compétentes. Pour ce faire, on propose une cartographie thématique de l’évolution des investissements de trois infrastructures locales essentielles: l’éclairage public, le traitement de l’eau potable et les eaux usées. Nous y ajoutons un indicateur de qualité environnementale et sociale que nous considérons comme pertinent: la superficie des espaces verts aménagés.

Notre analyse est liée à la question des nouveaux modèles de prestation de services dans les espaces de très basse densité démographique, mais aussi aux nouvelles hiérarchies des territoires, entre communes de taille médiane et capitale provinciale par exemple. Il ne faut pas oublier certaines nouvelles centralités très différentes des centralités urbaines classiques : celles, par exemple, révélées par l’organisation territoriale des services de lutte contre l’incendie ou des activités de loisirs.

L’élément le plus synthétique est un indicateur élaboré à partir des variables de l’EIEL, qui rend compte de l’évolution globale des investissements publics sur trois décennies et permet d’identifier les besoins et les carences des territoires (encadré 1).

1985-2010: Évolution des quatre indicateurs-clés dans la province

Sur la période considérée, l’amélioration n’est pas systématique. Par exemple, alors que l’éclairage public est déficitaire dans l’ensemble de la province, avec des valeurs basses à moyennes (fig. 1a-1e), l’amélioration n’est pas générale dans toute la province (fig. 2). Le déficit observé dans les grandes municipalités, dont les surfaces construites ont augmenté plus vite que la demande de la population, n’a que faiblement régressé. C’est le cas à Calatayud, La Almunia ou Utebo. La situation s’est même aggravé à Tarazona, Cuarte, Ejea de los Caballeros, Tauste, etc., phénomène que l’on peut imputer à la baisse des investissements entre 2008 et 2010, donc à un effet déjà sensible de la Grande Récession.

D’autres infrastructures, comme celles du traitement de l’eau potable, offraient déjà un bon niveau de service dans la majorité des cas (fig. 3a-3e), les seuls déficits étaient visibles à Calatayud et Ejea de los Caballeros et dans quelques très petites municipalités. L’évolution est favorable (fig. 4).

3. Le traitement de l’eau potable (1985-2010)	4. Évolution du service de traitement de l’eau potable (1985-2010)

À l’inverse, la situation de départ de l’alimentation en eau ou des espaces verts aménagés est très médiocre (fig. 5a-5e; fig. 6a-6e). C’est particulièrement vrai dans le Sud, le Sud-Ouest et le Nord de la province. Pour l’eau, les problèmes de sous-investissement sont anciens et persistent jusqu’à aujourd’hui, et pour les espaces verts, il s’agit d’un équipement qui n’a jamais été considéré comme prioritaire en milieu rural.

5. L’adduction d’eau (1985-2010)	6. Les espaces verts aménagés dans les communes (1985-2010)

Dans les deux cas, après de substantielles améliorations entre 1985 et 2000 (fig. 7; fig. 8), la tendance s’est inversée à partir de 2000, avec une dégradation qui s’accélère en 2010. Cela tient à ce que la croissance urbaine et démographique des municipalités de l’aire métropolitaine de Saragosse se fait, à partir de 2009, dans un contexte de diminution des investissements publics.

7. Évolution du service d’adduction d’eau (1985-2010)	8. L’évolution des espaces verts aménagés dans les communes (1985-2010)

Ceci impliquera à l’avenir une augmentation des dépenses d’entretien des réseaux d’assainissement, et dans une moindre mesure pour les espaces verts aménagés. Cette hausse n’est pas seulement liée au vieillissement desdites infrastructures, mais aussi au coût d’entretien de tout ce qui a été réalisé dans la décennie précédente.

La lutte contre les incendies - les services de loisirs

Dans la majorité des villages de la province de Saragosse, les espaces de vie de la population dépassent largement les limites municipales (Vinuesa, 2005; Calvo Palacios et al., 2008). On voit bien se dessiner des relations entre territoires, des spécialisations et des dépendances dans le domaine des services, y compris au-delà des limites provinciales (encadré 2). Distinguons le cas des services publics et des services fournis par le secteur privé.

Bien que l’on cherche à optimiser l’utilisation des ressources publiques, la concentration des services dans certains lieux est contrebalancée par le souci de maintenir un équilibre territorial, y compris dans les espaces de basse densité démographique (Calvo, 2007). Depuis les années 1970 et la politique des plans provinciaux, la couverture du territoire en services à la population a fait l’objet d’un maillage systématique: on les a groupés dans un nombre donné de petits centres, ce qui a permis à tous les habitants d’accéder à ceux-ci dans de bonnes conditions. Pour le cas que nous présentons, les secours incendie (fig. 9), la carte montre qu’à côté de Saragosse qui concentre évidemment beaucoup de moyens, un système polycentrique a été développé, avec une couverture équilibrée de l’ensemble de la province.

Une exception au Nord: Las Altas Cinco Villas reste le seul espace mal doté. Pour le reste, on voit se dessiner une carte où les municipalités d’Ejea de los Caballeros, Tarazona, Calatayud, La Almunia, Daroca, Caspe ou Cariñena concentrent les moyens matériels et humains de secours. Dans les zones « frontalières », les limites territoriales des compétences des communautés autonomes imposent théoriquement des coupures, mais évidemment toute situation d’urgence provoque une collaboration pour la protection de villes comme Tudela, Pamplona, Jaca, Alcañiz, qui sont pourtant situées hors des limites administratives de la province de Saragosse. Il est d’ailleurs quasi certain que les années à venir seront marquées par une réorganisation de la gestion de ce genre de services, avec pour souci une meilleure efficacité et donc moins de respect des limites administratives.

Les services privés à la personne obéissent eux à une logique de marché, les contraintes de couverture territoriale cèdent le pas à l’impératif de rentabilité. Les espaces ruraux peu peuplés et où l’âge moyen de la population est élevé sont défavorisés, ce qui contribue à créer des « zones» privées d’épicerie ou de services courants. Le déficit doit alors être partiellement compensé par l’initiative publique. Un exemple: les commerces multiservices, qui prennent souvent la forme de commerces-bars qui sont aussi restaurants, où l’on peut réserver une location, accéder à Internet et à des informations touristiques. On les trouve dans les petites communes : ces services bénéficient autant aux touristes qu’aux habitants ou aux autorités locales, tandis qu’ils permettent à certains de se mettre à leur compte (Calvo Palacios, 2007). Les services de loisirs sont un exemple de forte polarisation autour de Saragosse (fig. 10), à l’inverse du cas de la lutte contre l’incendie où s’impose un système polycentrique voulu par les autorités provinciales. On identifie ici des noyaux organisateurs (en orange) qui dépendent directement de la capitale. On peut aussi souligner le rôle localement structurant des municipalités d’Ejea de los Caballeros, Tauste, Tarazona, Borja, Calatayud, La Almunia de Doña Godina et de Daroca, qui attirent la population des environs. Il s’agit pour l’essentiel de chefs-lieux à presque une heure de route de Saragosse: on ne va alors vers la capitale que pour accéder à des services et à des activités rares. Au nord, les problèmes de communication avec le reste de la province expliquent le recours à des centres extérieurs : Pampelune, Jaca ou Huesca.

Synthèse: évolution globale des municipalités (1985-2010)

11. L’équipement des municipalités: indice synthétique (1985-2010)

Après cette étude rapide, indicateur par indicateur, on peut passer à une vision globale. Elle permet aux administrations d’analyser l’effet des investissements réalisés et de préparer des actions de rééquilibrage territorial. On a construit à cette fin un indice synthétique pour chaque municipalité, en pondérant chaque indicateur (encadré 3).

Entre 1985 et 1990 (fig. 11a-11e), une seule municipalité — Puendeluna (en rouge) — présentait un déficit sévère d’équipements; partout ailleurs des déficits plus ou moins marqués existaient. L’amélioration est visible à partir de 1990, ce qui s’explique par le début d’une politique d’investissement provinciale et régionale appuyée par les fonds européens. Le Nord et le Sud-Ouest ont la situation la moins enviable, ils cumulent une faible population et des problèmes d’accès aux centres économiques actifs de la province. L’amélioration se poursuit en 1995, le rythme est plus rapide encore dans les années 2000, et dans un contexte de forte croissance économique de l’Espagne, jusqu’en 2008. Les investissements municipaux sont plus importants qu’auparavant, mais les municipalités s’endettent au-delà du raisonnable (Brenner, 2011).

Le résultat essentiel est que de plus en plus d’habitants résident dans des municipalités bien pourvues, notamment dans les centres les plus importants (fig. 12). Les municipalités les plus nombreuses sont celles à faible déficit d’équipements, ce qui témoigne d’un rattrapage par rapport au reste de la province.

12. Évolution de l’équipement des municipalités  (1985-2010)

Tous ces éléments permettent d’affirmer que l’effort d’investissement des décennies précédentes a porté ses fruits, même s’il reste des situations susceptibles d’être améliorées, ce que l’on avait déjà vu sur les cartes représentant la répartition de chaque équipement. On peut imaginer que les problèmes financiers actuels ne permettront pas d’améliorer les choses dans un proche avenir. L’intérêt de notre démarche synthétique est aussi de pouvoir détecter les municipalités les plus vulnérables, dont les infrastructures et les équipements risquent de se dégrader rapidement, lorsque se feront sentir les effets de deux ans de très fortes contractions des investissements et des dépenses de maintenance, avec un risque corrélatif de départ des populations les mieux formées (Tricas Lamana, 2008).

Utiliser les indicateurs de l’EIEL pour programmer la distribution des budgets et des aides

Les données de l’enquête peuvent permettre de construire des outils de planification et de priorisation des dépenses. La construction d’un indicateur synthétique, qui prend en compte tant les investissements réalisés que le niveau d’équipement existant, peut permettre de hiérarchiser les priorités et de mieux préparer les plans de coopération provinciaux, dits «planes de obras y servicios» dans le domaine des travaux publics et des services de niveau municipal (encadré 4).

La cartographie de cet indicateur nous permet d’évaluer la situation d’ensemble et surtout d’analyser les déséquilibres territoriaux. Il faut souligner que, malgré les améliorations considérables et le haut niveau des investissements dans le passé récent, on observe toujours certains déficits localisés en ce début de XIX^e siècle. Si l’on évalue l’évolution des investissements théoriquement nécessaires entre 1996 et 2002 (fig. 13), on observe que, dans la majorité des cas, les investissements sont insuffisants, et que la situation se dégrade dans tous les villages autour de Saragosse. Cela s’explique par la croissance de l’aire métropolitaine, où l’on a été obligé d’accompagner l’installation de nouveaux habitants. On voit aussi que les municipalités de Tarazona connaissent une forte dégradation de leurs ressources, comme Ejea de los Caballeros ou Tauste. Là, beaucoup de collectivités locales se sont trouvées face à l’obligation de rénover rapidement leurs équipements d’approvisionnement, de traitement et d’assainissement des eaux, qui avaient plus de 50 ans en moyenne. On voit à l’inverse qu’autour de Calatayud, La Almunia, Zuera ou Caspe, zones caractérisées par une démographie moins dynamique, il y a une amélioration (même si les investissements restent insuffisants), alors qu’elles partaient de situations de déficit plus accentuées. Aujourd’hui elles sont dans une situation sensiblement meilleure que les municipalités des environs de Saragosse.

Globalement, si l’on s’attache à faire le bilan de toute la période considérée dans cet article grâce à l’indice synthétique, l’effort d’investissement consenti entre 1985 et 2010 a eu des effets considérables (fig. 12). Cet effort a reposé su:r

• les ressources propres des collectivités locales, avec un fort endettement pour financer ces dépenses, ce qui aujourd’hui leur pose des problèmes sévères de capacités d’emprunt et de liquidités;
• les plans de coopération préparés par l’Assemblée provinciale;
• les ressources liées à la coopération entre l’État central et les entités locales;
• les plans d’appui aux investissements développés par la communauté autonome d’Aragon.

Conclusion

Le travail proposé à partir des indicateurs localisés de l’EIEL remplit à notre sens les objectifs de départ d’évaluation et d’aide à la programmation des crédits publics en milieu rural.

Les quelques points saillants de ce travail sont pour nous:

• l’élaboration de différentes familles d’indicateurs à partir des données initiales, ce en coopération avec le ministère compétent, la fédération espagnole des communes et des provinces. Ces indicateurs ont été testés et révisés en fonction de la nature de chaque problème territorial et des besoins exprimés,
• la prise en considération des relations entre territoires, ce qui aide à construire une vision hiérarchisée du système urbain à l’échelle provinciale,
• la volonté de construire des indicateurs aidant à la décision publique à l’échelle provinciale, pour mieux ajuster l’attribution des crédits publics en matière d’équipements de base.

À notre sens, une société démocratique comme celle de l’Espagne, actuellement frappée de plein fouet par une récession économique majeure, est en droit d’exiger le maximum de transparence de l’action publique à  tous les niveaux, et de demander que les décisions prennent en compte rigoureusement les besoins et les déficits effectifs des collectivités locales. Le maintien de la cohésion territoriale et sociale est pour nous l’un des défis les plus grands que l’Union européenne aura à affronter dans les prochaines années. Il ne s’agit pas de créer plus d’outils technocratiques, mais de proposer un moyen d’orienter la décision des différents niveaux de gouvernement, pour qu’ils présentent à leurs citoyens des objectifs d’investissements élaborés avec plus de transparence et d’objectivité.

Traduit de l'espagnol par Denis Eckert (CNRS)

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